高校科研经费的使用和管理问题及应对思路（高校科研经费的使用和管理问题及应对思路）
摘 要：科研人员管理来源于中央财政或地方财政拨款的项目经费属于受委托管理国有财产，如果违规使用科研经费达到数额较大会构成贪污罪。在间接费用中应当明确科研人员因受委托实施经费管理的费用。来源于财政拨款的科研经费具有国有财产的性质，其不仅是项目责任单位和项目责任人的管理对象，而且当项目资金转入校外其他企业时，国家税务部门、审计部门也需充分发挥相应的监管职能作用。
关键词：高校；科研经费；国有财产；资助合同
科研经费的管理包含两个层面的内容：一是根据国家科技事业的发展需要，研究、建立和完善科研经费管理制度体系；二是根据科研管理制度的相关规定，对科研项目的立项、评估、审核以及科研经费的预算、支出、决算等具体事项的管理和监督。本文以课题制为依据，区分不同管理主体的职权、职责，辨析科研项目资助的性质，以期能够为应对有关问题提供可参考的思路。
科研经费使用和管理的主要问题
以国家社会科学基金项目为例，科研经费使用和管理的具体环节包含项目预算的编制、审核、执行与决算，项目资金使用的管理与监督。按照明确责权利的要求，《国家社会科学基金项目资金管理办法》（2016年）（以下简称《管理办法》）对项目责任单位、项目负责人的主体职责进行了划分。
关于与科研经费使用和管理的具体环节相关联的问题主要有以下五方面:一是在预算编制方面，经费预算缺乏科学性，存在有意夸大预算金额或者因项目负责人缺乏财务知识导致预算编制精确性较低的问题；二是在预算审核方面，高校科研经费的规模增大，但专门从事预算审核的财务人员较少，科研经费管理力量不足，使得预算审核难以取得实效，为预算编制提供专业化服务也难以实现；三是在经费使用监督检查方面，高校内部的科研部门和财务部门对项目管理与经费管理分工负责，两部门之间缺乏沟通，财务部门不了解项目情况，导致对经费使用是否合理存在监管空白地带；四是在项目经费用途管理方面，存在固定资产重复购置、浪费科研经费的问题；五是在项目负责人使用经费合规性方面，部分科研人员对于科研经费的性质存在思想认识上的误区，将科研经费用于与科研无关事项或者以开具虚假发票、编造虚假合同、编制虚假账目等手段套取科研经费。
课题制下科研经费管理的实质
1.课题制。1999年8月，中共中央、国务院在《关于加强技术创新、发展高科技、实现产业化的决定》中提出，“国家科研计划实行课题制，大力推行项目招投标和中介评估制度”。2001年12月，科技部、财政部、国家计委、国家经贸委制定的《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》（以下简称《规定》）对课题制的定义及适用范围作了说明：课题制是指按照公平竞争、择优支持的原则，确立科学研究课题，并以课题（或项目，下同）为中心、以课题组为基本活动单位进行课题组织、管理和研究活动的一种科研管理制度；课题制适用于以国家财政拨款资助为主的各类科研计划的课题以及相关的管理活动。依据《规定》，课题制实行课题责任人负责制，使得“课题责任人在批准的计划任务和预算范围内享有充分的自主权”，有利于调动广大科研人员的积极性[1]。
2.科研经费管理的实质。科研经费的管理是科研组织管理的核心，贯穿于从科研项目的立项、执行到结题验收的全过程。[2]现行的《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》和《国家社会科学基金项目资金管理办法》是配合课题制的实行而产生的，[3]可谓课题制下规范科研经费的使用和管理的规定。
课题制下，科研经费的管理思路是围绕项目负责人对科研经费的合理、合规使用而展开的，科学编制预算、严格监管支出的目的之一是最大限度地防止项目负责人在享有自主权的情况下利用违规手段使用科研经费。①相对而言，在项目责任单位和项目负责人这两类主体中，作为项目负责人的高校科研人员是经费能够得以规范和高效使用的决定性因素，作为项目责任单位的高校由于体制机制和现实的原因属于非决定性因素。那么，科研经费的使用和管理问题的核心在于使用科研经费过程中的问题。但是，解决此问题不仅在于提出的对策是否科学、全面，而且还在于在实践过程中相关对策能否执行到位并获得实效，这其中存在“应该做到什么”和“实际能做到什么”之间的矛盾，以及“相关部门加强管理的程度”同“项目负责人在一定范围内享有自主权”之间的矛盾。
规范科研经费的使用，一方面，需要科研人员自身提升素养、增长知识，强化规范使用经费的自我要求；另一方面，则需要相关部门充分发挥管理职能作用，以科学的规范和适当的教育营造良好的氛围，以严格的问责制预防违规问题的发生，促使科研人员依规遵纪守法行使科研自主权。
违规使用科研经费的司法认定
按照《管理办法》的规定，科研人员应当依法依规使用项目资金，不得擅自调整外拨资金、利用虚假票据套取资金，通过编造虚假劳务合同、虚构人员名单等方式虚报冒领劳务费和专家咨询费。违规使用科研经费涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。由于科研经费的资助额通常较大，违规套取经费的数额很容易达到《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）规定的“数额较大”的标准。从实际发生的案件看，利用这几种违规手段非法获取科研经费的情况可谓触目惊心，对科研管理秩序造成了极大破坏。
对于高校科研人员非法套取科研经费数额较大的，司法实务中的处理是以贪污罪追究科研人员的刑事责任。其中较为典型的案例包括：浙江某大学陈某贪污案②、上海某大学穆某贪污案③、北京某大学张某贪污案④、北京某大学宋某贪污案⑤、“长江学者特聘教授”何某贪污案⑥、北京某学院吴某贪污案⑦、北京某大学教授高某贪污案⑧、北京某大学肖某贪污案⑨等。
根据上述刑事判决书，认定贪污罪的主要理由和根据包括：涉案的高校科研人员，无论是担任管理职务的“双肩挑”人员，还是仅具有教师身份的科研人员，均为国有事业单位工作人员，属于国家工作人员，具备贪污罪的主体资格；课题负责人利用了负责科研项目的职务便利；客观上以编制虚假预算、使用虚假发票、与外协单位签订虚假技术服务合同、虚报冒领劳务费和专家咨询费等违规手段，将国家拨付的科研经费冲账套取，非法占有，符合贪污罪的客观要件；科研经费来自中央或地方财政拨款，套取科研经费使国有财产受到损失。[4]
但是，对于课题负责人作为国有事业单位工作人员，以及具有管理职务的科研人员在担任课题负责人时为何属于《刑法》规定中的“国家工作人员”、拨付给课题依托单位后的科研经费能否视为国有财产等问题，刑事判决书缺少较为深入的分析。在刑法学界，非法套取科研经费的行为当如何定性存在争议，一种观点认为该种行为可以构成贪污罪，[5]也有观点认为不应认定为贪污罪。[6]
课题组负责人是否属于刑法上的“国家工作人员”
《刑法》第93条规定，国有事业单位中从事公务的人员以国家工作人员论；第382条第2款规定，受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员，利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有财物的，以贪污罪论处。那么，按照《刑法》的规定，国有事业单位中从事公务的人员和受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理国有财产的人员，属于国家工作人员。
课题负责人是否属于“国家工作人员”的问题，包含两个方面:一方面，是课题组负责人担任学校管理职务时，在课题管理活动中是否属于从事公务，进而将其认定为国家工作人员；另一方面，是课题组负责人不担任学校管理职务时，如何说明其是否属于国家工作人员。
1.担任学校管理职务的课题组负责人在课题管理活动中的身份。对于担任学校管理职务的课题组负责人在课题管理活动中，如何认定其是否属于国家工作人员，有观点认为， “科研人员担任管理职务和课题负责人的职务之间没有必然的联系”，如果以科研人员具有学校管理职务为理由认定课题组负责人是国家工作人员，是混淆了学校管理职务与课题组负责人对课题的管理职务之间的关系。[7]我们赞同这种观点，如何说明担任学校管理职务的课题组负责人在课题管理活动中的身份，实质上是课题组负责人从事课题管理活动是否属于“从事公务”的问题。那么，无论课题组负责人是否担任学校管理职务，对课题组负责人的身份认定均须以明确课题管理活动是否属于公务为前提。
2.课题组负责人从事课题管理活动的性质。对于课题管理活动是否属于公务的问题，有观点认为，“公务是具有裁量性、判断性、决定性的事务，课题组负责人在组织、管理课题组从事科研活动时，对于课题调研计划的安排、经费的使用甚至课题组成员的选任、协作单位的选择等方面都有一定的裁量权、决定权，使得负责人对课题组的管理活动与从事公务中的管理活动具有同质性”。[8]但是，也有观点认为，“公务，应当具备管理性和国家代表性。科研活动即使基于国家有关部门的委托、授权，科研成果归属于国家，但其本身也具有独立性，并不是代表国家的活动，课题负责人召集课题组成员对项目研究进行部署，属于科研活动的内部管理活动，并非公务意义上的、对外事务的管理。”[9]
以“公务具有裁量性、决定性”进行类比的方法值得学习，但是以公务和课题组的管理均有裁量性和决定性为理由说明二者具有同质性，缺乏较为有力的说服力。《刑法》和《中华人民共和国监察法》分别对“国家工作人员”以及“行使公权力的公职人员”进行了规定，但对“公务”本身的定义并未说明。在“公务”的法定定义尚不明确时，以理论上对公务特征的总结为前提导出具有相同特征的其他管理形式属于公务，缺乏说服力。另外，应当区分说明普通科研活动和科研经费资助下的科研活动的特点，二者在科学技术研究方面虽具有相同性，但在资金使用方面存在不同。
本文认为，课题组负责人从事课题管理的活动是否具有“公务性”，关键在于课题组负责人管理和使用的科研经费具有何种性质。
3.科研经费的性质。科研经费是针对国家基金项目资助资金、一般横向课题项目资金的一般称谓，其来源可能是中央或者地方的财政拨款，也可能是国有企业或者民营企业的资金划拨。从资金到达项目责任单位账户之前的性质来看，科研经费可能是国有财产也可能是非国有财产。实践中的难点在于科研经费到达高校账户后的性质当如何认定，具体而言，原为国家财政拨款或者其他国有财产的科研经费和原为非国有财产的科研经费到达高校账户后的性质当如何认定。
科研经费资助通过项目任务书进行明确，对科研经费的管理本质上是资助方的职责。本文认为，项目任务书包含立项审批单位与科研人员之间的合同，但项目任务书不等同于合同，而是既包含了合同内容又包含了委托管理财产的内容。因此，无论是纵向课题还是横向课题，只要经费来源于国有财产，科研经费在到达高校账户后具有国有财产的性质，科研人员对科研经费的管理属于受委托管理国有财产。非财政经费进入高校账户后可以视为一种民事委托，科研人员本质上是受委托管理非国有财产，被委托管理的经费在性质上不会发生改变。
科研人员违规使用科研经费问题的应对思路
1.对外协单位加强监管。对学校内设的监管部门而言，科研人员通过与外协单位签订虚假技术服务合同套取项目经费是一种难以监管的情况。从已发生的刑事案件看，法院判决追究刑事责任的依据是外协单位“未实际参与科研工作”，此种情况造成科研经费的损失通常较为严重。因此，建议严格外拨经费审核，涉及外拨经费的，必须充分论证并严格审核合作(外协)单位和参与人员与科研项目的相关性以及关联交易的公允性。同时，来源于财政拨款的科研经费具有国有财产的性质，其不仅是项目责任单位和项目责任人的管理对象，而且当项目资金转入校外其他企业时，国家税务部门、审计部门也需充分发挥相应的监管职能作用。
2.提高绩效支出的比例。目前，高校科研经费在使用中出现各类违法案件和违规操作：一方面，是高校科研经费管理制度不够完善；另一方面，也是绩效激励不足的反映。为了减少科研经费违规事件的出现，教育部、财政部、科技部等国家部委应该制定更合理的绩效支出制度，提高绩效支出的比例。例如：在国家自然科学基金和国家社会科学基金项目中增加绩效支出项目，保证合理的绩效支出比例，使高校科研人员得到更好的激励。在经费预算中，适当提高间接经费的比例，并从间接经费中制定合理的绩效支出比例，保障科研人员的项目绩效收入。
3.根据不同学科特点对科研经费进行差异化管理。不同学科有不同特点，特别是人文社会科学研究与自然科学理工科学研究有着很大的不同。人文社会科学科研经费很少涉及材料费、设备费等支出，大部分是研究资料、差旅费以及对智力活动提供的补偿。假如像自然科学、理工类研究那样限定经费使用用途，则人文社会科学经费的使用将十分不便。这也是很多违规支出现象出现的原因之一。
4.明确管理部门职责，落实项目负责人责任。建议进一步明确管理部门职责，落实项目负责人直接责任。科研项目负责人是科研经费使用的直接责任人，对经费使用的合规性、合理性、真实性和相关性承担法律责任。项目负责人要熟悉并掌握有关财经法律法规和科研经费管理制度，依法、据实编制科研项目预算和决算，按照批复预算和合同(任务书)使用经费，接受上级和学校相关部门的监督检查。学校财务部门要会同科研管理部门加强对项目负责人、项目参与人、科研秘书等人员的政策宣传和业务培训，强化遵纪守法、廉洁自律意识。完善科研经费支出审核制度，严格票据审核。健全监督检查机制，学校定期对科研经费的使用和管理进行检查，及时发现问题，确保科研经费合理使用。（作者欧阳媛，系北方工业大学纪委书记）
注释：
①按照《管理办法》的规定，所谓违规手段是指擅自调整外拨资金、利用虚假票据套取资金、通过编造虚假劳务合同、虚构人员名单等方式虚报冒领劳务费和专家咨询费.
②杭州市中级人民法院刑事判决书（2013）浙杭刑初字第36号.
③上海市第一中级人民法院刑事裁定书（2013）沪一中刑终字第600号.
④北京市第一中级人民法院刑事裁定书（2014）一中刑终字第3611号.
⑤北京市第一中级人民法院刑事判决书（2014）一中刑终字第1160号.
⑥宁乡县人民法院刑事判决书（2015）宁字刑初字第00468号.
⑦北京市通州区人民法院刑事判决书（2015）通刑初字第1039号.
⑧北京市第三中级人民法院刑事裁定书（2016）京03刑终643号.
⑨北京市第一中级人民法院刑事裁定书（2016）京01刑终195号.
参考文献：
[1]王延中.科研项目课题制的几个问题[J].学术界,2007(4):55.
[2]汪照全.科研项目实行课题制管理的思考[EB/OL].(2009-11-09)[2018-01-12].http://www.audit.gov.cn/n6/n41/c17373/content.html.
[3]薛亚玲.课题制下科研项目经费管理的制度分析、国外经验借鉴及对策建议[J].社会科学管理与评论,2011(4):58.
[4][6][9]肖中华.科研人员不当套取国家科研经费不应认定贪污罪[J].法治研究,2014(9):54-57.
[5][7][8]刘科.套取国家财政拨款科研经费行为定罪中的疑难问题研究[J].法学杂志,2015，36(7):97-101.
《北京教育》杂志
