科技项目“揭榜挂帅”制度：历史维度、应用维度与价值维度（历史维度价值维度实践维度）
摘要：科技体制改革对实现我国第二个百年奋斗目标至关重要，而“揭榜挂帅”制度是我国科技体制改革中的重要内容，如何认识其重要性、厘清其战略定位，对深化我国科技体制改革极为重要，然而学界对此认识尚不清晰。从历史维度、应用维度和价值维度三个层面，在梳理国家规划文件和国家领导人讲话中的科研资助和“揭榜挂帅”的演进，在总结归纳科研资助手段之间以及“揭榜挂帅”制度自身类型之间的差异，在凝练全球科技创新发展趋势的基础上，详细分析“揭榜挂帅”制度产生的必然性、存在的必要性和发展的时代性。研究表明，顶层设计在科技创新方面的演进预示了“揭榜挂帅”制度的产生，具有历史必然性；“揭榜挂帅”制度在多方面弥补传统科研资助体系的不足，具有存在的必要性；在科技创新发展趋势上“揭榜挂帅”制度体现了需求侧创新导向、颠覆性创新导向、开放式创新导向和科技人才导向，具有时代性。
1 引言
党的二十大报告指出，我国“已迈上全面建设社会主义现代化国家新征程”，同时“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑”，要“加快实施创新驱动发展战略，加快实现高水平科技自立自强”。可见，科技创新在实现我国第二个百年奋斗目标中具有重要的战略地位。同时，在世界百年未有之大变局下，国际竞争形势日益严峻，科技竞争日益关键。在此背景下，提升我国科技创新水平，加快重大领域关键核心技术突破，破解高水平科技发展的掐脖子技术难题，这一系列重大目标的实现最终要落脚到科技体制改革，落实到科研资助体系优化方面。而“揭榜挂帅”制度是我国科技体制改革的重要内容，是我国科研资助体系中的新兴力量，强化“揭榜挂帅”制度在科研资助中的作用对实现以上目标具有重要作用。然而，尽管“揭榜挂帅”制度已提出多年，但理论界与实务界对该制度的定位仍有疑虑，需要进一步对“揭榜挂帅”制度的必然性、必要性和时代性进行细致阐释，以强化该制度在我国科技体制中的站位，促进科研资助体系整体协同。
对于“揭榜挂帅”制度，现有研究主要从两个方面展开：“揭榜挂帅”制度的内涵、特征和运行机制；“揭榜挂帅”制度的实践情况。尽管现有研究对“揭榜挂帅”制度的理论机制和实践模式都进行了探讨，但不能忽视的问题是“揭榜挂帅”制度在我国科技体制中为什么重要，在现行科研资助体系中起到什么作用，在新时代下顺应了哪些科技创新发展趋势。对这一系列问题的解答有助于深化对“揭榜挂帅”制度的认识，更好发挥该制度在科研资助体系中的作用。为此，在现有研究基础上，本文将从历史维度、应用维度和价值维度，梳理国家规划、政府文件和国家领导人讲话中的科研资助与“揭榜挂帅”制度的演进，总结归纳科研资助手段之间以及“揭榜挂帅”制度自身类别之间的差异，凝练新时代下全球科技创新发展的趋势，从而阐释“揭榜挂帅”制度产生的必然性、存在的必要性和发展的时代性，以期为理论界和实务界提供关于“揭榜挂帅”制度更为深入的认识，为推进该制度的实施提供启示。
2 历史维度：顶层设计的变迁史
“揭榜挂帅”制度是党和政府在国内外经济环境、社会环境以及国际形式发生深刻变化的前提下，对发展问题认识的深化与动态调整过程中提出的。从历史维度来看，“揭榜挂帅”制度的产生在我国科技体制改革背景下具有必然性，其发展过程也在稳步推进，并成为我国一项重要的科技制度。
2.1 国家规划中的科研资助与“揭榜挂帅”：产生背景
新中国成立伊始，我国继承了前苏联的科技发展体系，以计划的形式推动科技项目开展。在这种体制下取得了许多科技成就，但随着国际形势和国家发展战略的变化，这一体制的局限日益显现，比如科技与经济“两张皮”问题。由此，在1978年开始的国家体制改革中，科技体制改革作为其中的一部分也逐步开展，其标志是1985年3月13日颁布的《中共中央关于科学技术体制改革的决定》。自此开始，我国科技体制改革从多个方面不断推进，成为体制机制改革的重要内容，这尤其体现在自“七五”计划（1986-1990）以来的历次五年计划（规划）的论述中（见表1）。
表1 国家五年计划（规划）中关于科技的相关表述
在早期的政府文件中，决策层主要强调科技与经济的关系，将科技战略地位与教育事业并重。“七五”计划（1986-1990）指出“抓好一批为振兴地方经济服务的乡镇企业科技示范项目”，“坚持把发展科学、教育事业放在重要的战略地位上”。“八五”计划（1991-1995）继续强调“使我国经济成长逐步转到主要依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道”，并指出一系列与经济发展相关的重点课题。在科技管理体制方面，除了“七五”计划指出了建立国家自然科学基金之外，未明确提出其他科技管理体制改革措施。在创新主体方面，“八五”计划在“七五”计划的基础上进一步强调科研机构、高等院校和企业之间的合作交流，而不仅限于加强联系。
从“九五”计划（1996-2000）到“十二五”规划（2011-2015），不断强调科技与国家战略的关系，不断突出企业作为创新主体的作用。“九五”计划指出要重点开发航空、航天、海洋方面的高技术，并首次提出“努力使企业成为技术研究开发的主体”；“十五”计划、“十一五”规划、“十二五”规划相继指出“在有相对优势或战略必争的关键领域取得突破”、“适应国家重大战略需求，启动一批重大科技专项”、“抢占未来科技竞争制高点”，并明确提出“以企业为技术创新主体，推进技术升级”、“建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系”、“加大政府科技资源对企业的支持力度”。在这20年间，科技创新不仅要服务于经济发展，决策层也不断强调科技在国家战略中的重要地位，正如习近平总书记在2016年全国科技创新大会上所指出的“科技是国之利器，国家赖之以强”。随着改革的推进，20世纪90年代以来关于企业的创新主体地位深受热议，而从1998年提出建设国家创新体系开始，企业技术创新主体地位逐渐确立，政府科技资源也逐渐向企业投入。此外，科技的战略地位在此期间也不断强化，1995年5月6日颁布的《中共中央国务院关于加速科学技术进步的决定》，首次提出在全国实施科教兴国的战略，“九五”计划以及随后的五年计划（规划）也不断强调科技兴国战略。不仅如此，“十一五”规划首次提出“自主创新”和建设创新型国家，技术获取方式从依赖国外转向自主研发，这将科学研究、科技创新的地位推向更高。因此，针对科技管理体制的改革也进一步加强，在科技评审评估、奖励激励和科研经费使用方面进行一系列改革。
“十三五”规划（2016-2020）和“十四五”规划（2021-2025）进一步强调科技管理体制改革，强调创新型国家建设，强调科技与国际前沿、国家战略呼应，强调企业的创新主体地位。如“十三五”规划指出“实施创新驱动发展战略”“增强企业家在国家创新决策体系中的话语权”“包容非共识创新”，等等。“十三五”规划还强调了“市场导向的科技项目主要由企业牵头”，这为企业进入政府科研资助系统，创新科研资助方式提供了指引。在此基础上，“十四五”规划明确指出“实行‘揭榜挂帅’‘赛马’等制度”，并进一步强调“支持行业龙头企业……承担国家重大科技项目”。
以上国家层面科技管理体制的演进与转变体现了四大特征：科技管理体制改革不断细化、深化，不断触及体制机制顽疾；科技战略地位不断强化、明确，定位从技术依赖转向科技自立自强；科技项目方向从追求科技与经济紧密结合，到科技与经济、与国家战略、与国际前沿相适应；企业创新主体地位逐渐确立，不断强调企业在重大科技项目中的作用。这些变化反映了决策层对问题认识的深化与动态调整过程，也为“揭榜挂帅”制度的提出奠定了基础。一方面，在科研评价机制、项目生成机制、经费管理机制等科技管理体制的重要内容都在向着更科学、更合理、更公平的方向改进；另一方面，对科技与经济紧密结合的强调，对科技与国家战略紧密结合的强调，对科技自立自强的强调，对企业创新作用的强调，都需要一个纳入企业、面向产业、体现竞争的政府科研资助方式。因此，“揭榜挂帅”制度可以说是我国应对新一轮科技革命、改革科技体制、提升科技自立自强能力的必然制度选择。
2.2 国家领导人讲话和政府文件中的“揭榜挂帅”：发展过程
“揭榜挂帅”自提出以来，多次出现在党和国家领导人的重要讲话、国家层面的政策文件中，图1展示了这一过程。从图中可以看出，“揭榜挂帅”从国家领导人在讲话中首次提出，到《政府工作报告》再次强调，再到国家重要文件以及政策中以“制度”规范下来，这一发展过程显示了“揭榜挂帅”制度从不成熟到逐渐规范的特征，具体体现在三个方面：从“揭榜挂帅”的概念定位来看，以“十四五规划”为节点，之前的政府文件和国家领导人讲话中或是以“体制机制”修饰“揭榜挂帅”，或是无任何概念定位，而“十四五规划”首次以“制度”修饰“揭榜挂帅”，提高了“揭榜挂帅”的战略定位；从“揭榜挂帅”的适用对象来看，从“关键核心技术”到“创新攻关”“重点项目”“科研任务”，再到“科技重大专项”“重大科技项目”，不断具体化且聚焦于国家重大战略，提高了“揭榜挂帅”制度的适用起点；从“揭榜挂帅”的提出载体来看，从国家领导人讲话到《政府工作报告》和国家规划文件，再到国家部委的政策文件，体现了“揭榜挂帅”从较高的政治站位到具体落实的演变，提高了“揭榜挂帅”制度实施的可操作性和落实度。此外，以上国家层面对“揭榜挂帅”制度的设计规划过程，也深刻影响着地方对“揭榜挂帅”制度的实施进展，从而推进“揭榜挂帅”制度不断深入实践发挥作用。
图1 “揭榜挂帅”在决策层中的相关表述
3 应用维度：科研资助手段的差异
“揭榜挂帅”制度本质上是一种政府科研资助的手段，与其他科研资助手段相比，在应用上具有一定的差异性，并起到弥补作用，表明“揭榜挂帅”制度在我国科研资助体系种的必要性。此外，“揭榜挂帅”制度本身在应用上也有不同类型，基于不同对象而产生不同的具体机制，在我国科研资助体系中具有存在的必要性。
3.1 “揭榜挂帅”制度与拨款制、基金制、委托制
政府资助科研是一国科技发展的重要手段，而资助的方式则体现了科技创新的发展方向，并深刻影响着科技创新发展的成效。在我国科研资助体系中，行政拨款制历史最为悠久，而科学基金制的出现打破了其主导地位，委托制则是社会主义市场经济的产物，“揭榜挂帅”制度是科研资助体系中的新星。“揭榜挂帅”制度作为科研资助体系中的新起之秀，在目标定位、资助对象、资助主体、资助资金和运行流程五个方面都区别于传统科研资助手段（见表2），是对传统科研资助体系的补充和完善。
表2 “揭榜挂帅”制度与拨款制、基金制、委托制的应用区别
3.1.1 目标定位
目标定位决定了何种科学研究会受到资助，决定了鼓励何种科学技术的发展，同时也决定了资助手段的具体运行机制。科研资助手段之间的目标定位差异有利于避免同质化的科研资助，避免将大量资源集中到某一种资助方式中，提高科学研究和科技创新高质量发展的可能性。
从传统科研资助手段来看，行政拨款制以满足科研机构和研究人员的基本研究需求为基本目标，进一步致力于推进部分优质科研机构和人才的科研工作。它的定位是为科学研究提供基础资金保障，为高层次机构和人才提供长期资助。比如，对国家重点实验室、研究基地和科学家实验室等高层次机构和人才的科研资助，能够提高我国前沿领域研究水平。科学基金制以支持科学家自由探索，充分发挥学术的自主性和创造性为目标，对科研项目提供中长期资助。它定位于科研人员的自主研究需求，而这种自主性是在政府给定大范围领域下的相对自主。委托制是基于公共组织运行中面临的具体现实问题而向特定科研人员或机构发出合作申请，定位于快速获得具体问题的解决方案，对项目提供短期资助。整体来看，传统科研资助手段在目标定位上要么宽泛，要么具体而琐碎，而随着我国科技发展水平的提升，对关键行业领域、关键核心技术等重要战略性科技的需求大大提高，对高科技人才的需求更为迫切，更加需要服务于这一方面的科研资助制度。
“揭榜挂帅”制度则可以弥补这一缺口。“揭榜挂帅”制度的总体目标定位可以概括为“需求驱动，选贤任能”，具体来看有三种目标定位：以科技问题为需求，寻求问题的最佳解决方案；以关键行业技术突破为需求，促进重点产业的实力提升；以高科技人才为需求，对尖端人才进行选拔和引进。“揭榜挂帅”制度资助来自产业实际发展中的需求，能够促进科技与生产的结合，实现科技、经济与社会的协调发展。同时，还致力于为技术难题寻求最佳解决方案，招揽有能力有实力的人才。这是我国政府资助科学技术的重要转变——从重视资助到重视资助成果，为我国科研进步迈出了实质性的一步。
3.1.2 资助对象
科研资助的对象在来源上一般可分为机构资助、人才资助和项目资助，在创新过程上可分为基础研究、应用研究和试验发展，“揭榜挂帅”制度在这两方面都区别于传统科研资助手段。
就资助对象而言，行政拨款制资助的是科研机构和人才，除了对一般科研机构的资助外，还特别资助国家科技计划体系中基地和人才计划申报成功的机构和人才；科学基金制资助的是科研项目，由申请者在一定范围内自主申报，既包括体现国家重大需求的“大科学”项目，也包括科研人员自由探索的“小科学”项目；委托制也以科研项目为资助对象，但项目来自委托方的现实需求。从创新过程来看，行政拨款制直接资助的是机构和人才，但最终也落脚到科研项目，其主要是基础研究和部分应用研究；科学基金制主要资助基础研究，难度层次多样；委托制主要资助应用研究和试验发展，这类项目难度不大，具有个体特性。总体来看，传统科研资助手段在资助对象上主要集中于项目资助以及创新活动的前端，但资助项目却以科研人员自主提出为主，是一种供给推动型科研资助；尽管委托制的资助项目来自委托方的需求，也涉及到试验发展，但个体特性较强，不具有广泛性。
我国正处于高质量发展转型的关键时期，对于关键领域、核心技术有重大需求，科研资助应当关注问题驱动、需求驱动型的技术发展。“揭榜挂帅”制度资助需求导向的科研项目，包括面向社会公开征集的需求，以及符合国家重大战略需求的政府定制项目，前者体现了市场需求导向的科技发展方向，后者体现了国家战略导向的科技发展方向。同时，资助项目一般具有较大难度、较强急迫性和公益性特征，这些项目很难在行政拨款制和科学基金制下得到解决。此外，“揭榜挂帅”制度也主要资助应用研究和试验发展，且项目难度较大，具有较强的先进性、产业行业共性以及实际应用上的紧迫性。
3.1.3 资助主体
基于不同的目标定位，科研资助手段对资助主体的限制有所不同。传统科研资助手段对申请人设置了较多硬性条件，包括申请人的学历、职称、所在单位、以往研究经验等，这导致许多有能力的研究者被排除在外，在一定程度上是一种以过往成就为导向的资助选拔。而从资助主体的数量来看，科学基金制和委托制对于同一资助项目只资助唯一申请者，这导致竞争不足缺乏激励。然而，“揭榜挂帅”制度并不设置申请人的身份和过往经验门槛，广泛面向高校、科研院所和企业征集问题的解决方案，只对关系到诚信问题方面进行限制，体现了能力导向的资助选拔。同时，“揭榜挂帅”制度允许多个申请者对同一项目同时展开平行研究，按照阶段性研究成果进行考核筛选，并提供资助资金。“揭榜挂帅”制度在资助主体方面的特征极大地支持了我国人才强国战略，回应了国家对拔尖创新人才的需求，同时也将极大提高科技创新中的竞争性，激励创新成果产出。
3.1.4 资助资金
资助资金是科研资助手段的重要方面，如何确定资助金额、如何拨付资金关系到资助手段的成效。首先，传统科研资助手段针对具体的资助对象都有确定的资助金额（资助者直接给定或申请者与资助者协调），分别来自政府财政预算资金、相应基金和委托方。而“揭榜挂帅”制度的资助金额只设定具体的上限，对于每个资助项目根据实际投入研究的费用给予一定比例的资助，来自政府财政预算资金。其次，行政拨款制对于申请成功满足资格的科研机构和人才进行资助；基金制和委托制都是基于研发过程进行资助，只要符合申请方案中的研究计划就提供资助；“揭榜挂帅”制度则是基于研发成果进行资助，除了前期匹配投入为减轻揭榜方资金压力之外，中期和后期都是根据相应阶段的研发成果完成情况来资助。最后，行政拨款制的资金拨付方式是定期拨付，基金制和委托制一般从事前和事后两个阶段进行拨付，而“揭榜挂帅”制度结合了事前、事中和事后三种方式，按一定比例进行阶段性资助。总体来看，传统科研资助手段在资金拨付方面更为宽容，是一种“入口竞争”，而“揭榜挂帅”制度则极为注重研究成果，更为强调资助的有效性，是一种“出口竞争”。
3.1.5 运行流程
科研资助手段的运行流程展现了其资助逻辑，反映了资助手段的特征。行政拨款制有三个环节——申请、评审、拨款，基金制和委托制一般从申请、评审、拨款、结题四个方面运作。而“揭榜挂帅”制度则向前向后拓展了传统科研资助手段的流程，包括寻榜、定榜、发榜、揭榜、评榜、资助和推广六个阶段。其中，寻榜、定榜阶段用以选择资助项目、确定资助项目的预期目标等，是发榜和揭榜的前提，这在传统科研资助手段中并未体现；推广阶段是对资助项目结项后的进一步拓展，将项目成果推进到创新活动的下一阶段，提高了资助的实际应用价值。总的来看，传统科研资助手段以确定的资助对象为前提，以结题结项为最终落脚点，而“揭榜挂帅”制度则向前拓展了选题过程，向后延伸了成果推广过程，体现了需求导向、成果导向和应用导向，更能为关键核心技术突破提供支持。
3.2 “揭榜挂帅”制度的类型
“揭榜挂帅”是一种选拔最佳方案、选拔合适人才的一套行为逻辑，当以“制度”形式确定下来则是指科研资助方式。前者常见诸各地开展各式各样的“揭榜挂帅”活动，包括党建方案选拔、人才引进等；而后者“揭榜挂帅”制度则是政府开展科研资助的重要手段，是我国科研资助体系中的新型资助方式。科研资助体系是对各个学科开展研究的支持系统，那么“揭榜挂帅”制度也不应例外，然而，从目前对“揭榜挂帅”制度的构建与实践来看，其仅适用于理工科的科技研发，而人文社科领域的研究难以采用“揭榜挂帅”制度现行的机制来资助。为此，应将目前的“揭榜挂帅”制度准确阐述为科技项目“揭榜挂帅”制度。
基于应用维度，科技项目“揭榜挂帅”制度应聚焦于何种科技项目，对于不同的科技项目其具体机制应该有何区别。从这一问题出发厘清“揭榜挂帅”制度的具体细分，能够深化对该制度的认识，提高实践运用效果。为此，从两个方面来区别科技项目“揭榜挂帅”制度的功能细分。从科技项目的战略定位来看，可分为重大科技项目和一般科技项目；重大科技项目聚焦于国家重大战略、国家安全等方面，具有战略性、系统性、集成性等特征，需要基础研究作为倚仗，项目主要来源于政府凝练，比如科技部出台的国家重点研究计划中“揭榜挂帅”专栏；一般科技项目聚焦于市场需求、科技前沿和国家战略等方面，具有前沿性、开拓性、具体性等特征，更为注重应用研究和试验发展，项目主要来源于产业界提出；从科技项目的所属行业领域特征来看，可分为成熟行业领域项目和新兴行业领域项目；成熟行业领域项目具有很好的前期基础，难以实现开拓性创新，同时行业领域的产业链已较为成熟，创新主体难以进入；新兴行业领域项目具有更大的开拓性，能够实现更多的科技创新，且对创新主体的包容性更大，创新网络更为开放。因此，从这两个角度划分的四种项目类型，应采用不同的“揭榜挂帅”机制；而在目前实践中主要有军令状制和赛马制两种“揭榜挂帅”形式，前者应主要用于重大科技项目和成熟行业项目，后者应主要用于一般科技项目和新兴行业项目（见图2）。
图2 科技项目“揭榜挂帅”制度在不同层面的分类
“揭榜挂帅”中的军令状制是指由一个揭榜者签署榜单项目攻关协议，对项目攻关全权负责，在揭榜攻关中可联合其他主体共同开展。这一形式更加符合重大科技项目和成熟行业项目的攻关需求，这两种项目都表现出潜在攻关主体较少、明确，由唯一“帅将”领衔项目攻关能够合理安排、全面把握项目进度，保证项目攻关过程的安全保密，降低固定投资带来的沉没成本风险。尽管军令状制只有一个揭榜者，但在评榜和奖榜方面依然遵照“揭榜挂帅”制度的要求，需要进行阶段成果考核，以攻关成果为评定标准。赛马制则是指多个揭榜者对同一榜单项目开展平行研究，通过阶段考核进行筛选，最终以攻关成果评定成功揭榜者。这一形式适用于一般科技项目和新兴行业项目，开放式的攻关过程无需担忧项目安全问题，而多主体平行攻关能够激发更高效的创新行为，提升创新成效，同时新兴行业的包容性和开拓性也为这一方式提供了条件。
4 价值维度：科技创新发展的趋势
全球新一轮科技革命和产业变革正迅猛发展，这为我国提供了进入国际科技前沿地带的机会窗口；同时也在科技创新领域提出了更高要求，需要更加注重问题导向、需求导向的关键核心技术突破，注重颠覆性创新技术领域，注重高水平科技人才，并以开放合作的姿态开展科技创新。科技项目“揭榜挂帅”制度正是顺应了科技创新发展的趋势，体现了需求侧创新、颠覆性创新、开放式创新导向，以及科技人才导向，在当下具有较高的时代价值。
4.1 需求侧创新导向
从“创新之父”熊彼特提出创新经济学理论开始，学界关于创新活动的动因就争论不休，主要有三种观点：认为创新活动是由科学知识发现、技术发明等供给层面推动，简称为“供给推动型”；认为技术创新是一种趋利行为，是由市场需求驱动，简称为“需求驱动型”；认为供给和需求都是创新活动的重要影响因素，只是在不同产业和创新阶段两者重要性不同。由此可见，供给推动与需求驱动两种创新导向不存在孰优孰劣的问题，只是存在科技创新发展不同阶段的适用问题。
从我国科技体制来看，以往科技政策主要聚焦于“供给侧”，尤其体现在传统科研资助手段中。具体而言，无论是行政拨款制对人才和机构的资助，还是科学基金制对科研人员自由探索项目的资助，都体现了政府科研经费流向科学研究产出一方；尽管委托制是以具体现实问题为导向，但也仅限于公共组织日常运行中的需求。这表明我国传统科研资助体系中尚缺基于需求导向的科研资助手段，而这亦是我国科技体制改革的重要方面。与此同时，在新一轮科技革命下，世界各主要国家都极为注重科技战略的制定和实施，凝练重大科技方向，确定重要科技及应用领域，更加重视以解决重大问题为导向。在这一背景下，我国更要关注问题驱动型、需求驱动型的科技发展，以平衡现有科技体制对供给侧的重视而忽略了需求侧。科技项目“揭榜挂帅”制度通过需求侧的榜单征集与凝练，以国家战略中的重大问题、以市场中的关键技术问题为资助对象，致力于问题导向、需求导向的科技创新。由此可见，“揭榜挂帅”制度注重需求导向创新既满足了我国科技体制改革的需要，也顺应了时代的发展。
4.2 颠覆性创新导向
21世纪全球科技竞争更加激烈，科技的多极世界正在形成，而要抢占未来科技竞争制高点，颠覆性创新（Disruptive Innovation）提供了重要机遇。颠覆性创新是指为市场带来不同价值主张、破坏现有市场并导致市场重新洗牌的一类创新范式，是一个新技术对主流技术范式产生替代性变革的过程。颠覆性创新被视为新一轮科技革命的重要引擎，全球各主要国家不断重视颠覆性创新，并在前沿技术、新兴技术、核心技术等颠覆性创新技术领域不断布局。比如，美国国会研究服务部发布的《第116届国会面临的科技问题》指出美国政府对云计算、大数据、人工智能、区块链等颠覆性技术的重视；德国《高技术战略2025》将推动人工智能应用作为加强德国未来能力的使命；日本提出“社会5.0”计划，大力支持物联网、人工智能等技术发展。可见，颠覆性创新是当下乃至未来角逐科技强国、取得国际科技竞争优势的重要导向。
近几年来颠覆性创新在我国也受到党和政府的高度关注。2016年发布的《国家创新驱动发展战略纲要》明确提出，要高度关注可能引起现有投资、人才、技术、产业、规则“归零”的颠覆性技术；党的十九大报告中提出要“突出关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术创新”；党的二十大报告也指出要“集聚力量进行原创性引领性科技攻关，坚决打赢关键核心技术攻坚战”。颠覆性创新具有不确定性与非共识性等特征，要采用灵活的形式支持，并建立科研容错机制。然而，我国传统科研资助体系中同行评议机制不利于非共识项目发展，对颠覆性创新的支持机制不够完备；而科技项目“揭榜挂帅”制度在定榜机制中注重榜单项目的技术领域及其先进性，并聚焦于共性科技前沿领域，同时在评榜机制中以成果导向评定项目，注重项目成效以及现实可及性。由此可见，科技项目“揭榜挂帅”制度为我国发展颠覆性创新提供了制度机制支持，完善了我国科研资助体系，符合科技创新中的颠覆性创新导向。
4.3 开放式创新导向
封闭式创新是传统的创新模式，而随着科技发展速度加快，技术创新的复杂性和外溢性也越来越强，研发成本也急剧增加，越来越多的企业通过创新合作向外部获取创新资源，从而产生了开放式创新（Open Innovation）。可见，开放式创新最初源自于企业层面，但这一思想在其提出之后不断拓展到其他领域。尤其是在国际竞争不断加剧，科技创新能力成为综合国力的显著标志背景下，OECD将开放式创新拓展到产业和国家层面，衡量各国的开放式创新水平。这表明不仅要在微观企业层面开展科技创新合作，还要在国家内部各创新主体之间，以及国家之间开展创新合作。
纵观我国科技体制的发展，最初主要注重科研机构和研究型大学的科技研发，随着改革开放和科技体制改革不断深化，逐渐加强了对科技型企业的研发支持。但仍然缺乏对创新主体开展创新合作的有效支持政策，从传统科研资助手段中也可反映这一现象。因此，我国科技体制改革，尤其是在科研资助体系中，需要反映开放式创新的资助手段，加强创新主体间的交流合作，通过优势互补强化科研资助成效。科技项目“揭榜挂帅”制度正反映了这一需要，其面向企业、高校、科研院所等创新主体征集榜单、遴选揭榜者，将广泛的创新主体以及政府、投资机构等创新支持主体置于同一机制下，为科技创新合作提供了契机，拓展了开放式国家创新体系的内容。由此可见，科技项目“揭榜挂帅”制度顺应了科技创新发展中开放式创新的趋势，同时也弥补了我国科研资助体系中的相应缺失，在当下具有广泛的时代意义。
4.4 科技人才导向
随着现代信息技术的迅猛发展，创新要素也不断升级，高端科技创新人才成为未来科技创新的关键要素。在人才竞争中占据优势，就能拥有科技创新的优势和主导权；世界各国围绕科技制高点的人才竞争也不断加剧。各主要发达国家通过政策和项目支持大量引进高水平科技人才，比如，德国在2020年3月实施的《专业人才移民法》，英国对人才项目采取完全开放资助制度，新加坡实施的“全球校园”计划。
在21世纪初，我国就提出了“人才强国”战略；党的二十大报告则进一步肯定了人才的基础性、战略性支撑作用，指出要“加快建设世界重要人才中心和创新高地，着力形成人才国际竞争的比较优势”；习近平总书记则强调，要“在关键核心技术领域拥有一大批战略科技人才、一流科技领军人才和创新团队”。可见，科技创新人才在我国一度受到重视。然而，我国现行科研资助体系并没有真正体现科技人才导向，科技人才评价中“五唯”弊端显现。科技项目“揭榜挂帅”制度则契合了“破五唯”政策，真正体现科技人才导向。一方面，“揭榜挂帅”制度在选帅、定帅、挂帅机制中降低了申请者的身份门槛，赋予“帅才”一定自主权，并为其提供容错保障机制，充分体现了吸引人才、尊重人才的导向；另一方面，“揭榜挂帅”制度针对重大科技项目采用“军令状”制，以科技领军人才全面负责项目攻关，体现了对高水平科技人才的重视。由此可见，科技项目“揭榜挂帅”制度不仅注重广泛吸引人才、尊重人才，还有利于高水平科技人才在科技创新中发挥关键作用，充分体现科技人才导向。
5 结论与展望
21世纪的国际竞争在很大程度上反映在科技竞争，一国科技创新实力提升不仅需要人才、资金的投入，更需要良好的科技体制支持。我国科技体制改革四十多年以来，不断优化科技体制机制，而近几年深受国家决策层重视的“揭榜挂帅”制度，更是对我国科研资助体系进行了完善。如何看待“揭榜挂帅”制度的产生和存在，对于进一步推动该制度优化落实、发挥其优势作用至关重要。为此，本文从历史维度、应用维度和价值维度详细阐述科技项目“揭榜挂帅”制度产生的必然性、存在的必要性和发展的时代性。具体而言，从国家规划、政府文件和国家领导人讲话中梳理我国科研资助和“揭榜挂帅”的演进，发现我国科技体制改革中逐渐重视企业创新作用，逐渐强调科技创新中的国家战略导向、国际前沿导向和需求导向，表明“揭榜挂帅”制度的产生具有历史必然性；从应用维度出发总结归纳了三种传统科研资助手段与“揭榜挂帅”制度之间以及“揭榜挂帅”制度自身类别之间的差异，发现传统科研资助手段在目标定位、资助对象、资助主体等方面都存在一定缺陷，而“揭榜挂帅”制度则弥补了这些缺失，同时其自身也在不同科技项目下有不同的类别，表明其在我国科研资助体系中具有存在的必要性；从价值维度出发，阐释“揭榜挂帅”制度体现出的需求侧创新导向、颠覆性创新导向、开放式创新导向和科技人才导向四种科技创新发展的趋势进行阐释，弥补了传统科研资助体系的不足，具有较大的时代性。
对科技项目“揭榜挂帅”制度进行历史维度、应用维度和价值维度的解读，不仅阐明了该制度在我国科技体制尤其是科研资助体系中的定位和价值，为进一步深化科技体制改革提供指导，还将促进该制度在实践层面与其他科研资助手段进行协同作用，更好发挥各方式的优势作用，共同支持我国科技创新发展。然而，“揭榜挂帅”制度的必要性和时代性仅基于理论阐释得出，而在实践中该制度是否能够填补传统科研资助手段的缺失，能否反映科技创新需求以及激励创新主体合作，这些都需要从实践层面加以反馈，有待进一步研究。
作者：曾婧婧1,2、黄桂花1
1 中南财经政法大学公共管理学院
2 中南财经政法大学收入分配与现代财政学科创新引智基地
本文原载于《科学管理研究》2023年6月第3期
